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城投轉型那些事:對政府推出項目采用PPP還是ABO?

分類:
行業資訊
作者:
張宇 沈陽市于洪區投融資管理中心副主
來源:
PPP導向標
發布時間:
2015/06/08 10:43
浏覽量
【摘要】:
爲整治PPP行業內的亂象,2017年11月16日,財政部發布了《關于規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),要求各級財政部門組織在2018年3月31日前開展項目管理庫入庫項目集中清理工作。2018年4月28日,財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》(財金〔2018〕54號),對核查存在問題的173個示範項目

  爲整治PPP行業內的亂象,2017年11月16日,財政部發布了《關于規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號),要求各級財政部門組織在2018年3月31日前開展項目管理庫入庫項目集中清理工作。2018年4月28日,財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》(財金〔2018〕54號),對核查存在問題的173個示範項目分類進行處置。隨後,財政部PPP中心又發布通知,將對財政承受能力已超過10%上限的地區暫停新項目入庫(包括管理庫和儲備清單)發布,並建議各省廳暫緩對此類地區的新項目入庫審核。這一輪輪的整治雖然切實起到了優化入庫項目質量,減輕地方政府或有債務負擔的作用,但無法回避的是,也令社會資本方企業的融資難問題雪上加霜,乃至迅速惡化。整體來看,我們認爲在ppp項目庫清理與其他金融調控手段的綜合配合下,或將對市場中的社會資本方企業造成以下五項重大影響。

  一、什麽是授權經營模式(ABO)

  授權經營模式(ABO)系北京市首創,2016年4月20日,北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權經營協議》(以下簡稱“協議”)標志著北京市軌道交通投融資體制機制進入了授權經營模式的新階段。該《協議》首次創造性的提出授權(Authorize)-建設(Build)-運營(Operate)的ABO模式,由市政府授權京投公司履行北京市軌道交通業主職責,京投公司按照授權負責整合各類市場主體資源,提供北京市軌道交通項目的投資、建設、運營等整體服務。政府履行規則制定、績效考核等職責,同時支付經京投公司授權經營服務費,以滿足其提供全産業鏈服務的資金需求。

  授權經營模式(ABO)是政府和社會資本合作模式(PPP)嗎?筆者認爲不是,首先授權經營模式(ABO)強調政府對公共融資及管理平台的“授權”,屬于公對公合作,非公私合作特許經營。其次由于是直接授權公司經營,並未走相應的競爭性程序,不符合政府和社會資本合作需要通過競爭性程序選擇社會資本的要求,因此可將其歸類爲“公建公營”。

  既然授權經營模式(ABO)是提供服務,其是否違反財政部50號和87號文關于購買服務違規融資的規定呢?筆者認爲其並未違反財政部關于采用購買服務違規融資的相關規定,87號文中闡述的購買服務違規融資是將若幹工程領域的項目等同于采購提供相關服務,通過購買服務的方式實施項目,即把工程等同于項目,此外,購買服務違規融資對應的項目絕大部分爲公益性基礎設施項目,幾乎不具備相關的運營屬性。而授權經營模式(ABO)是提供一系列投資、建設、運營的服務,完成上述服務內容,需實施若幹個項目,實現項目融資(購買服務的違規融資在金融機構眼中其仍是項目不是提供所謂的服務,按照項目融資流程進行審批),即在服務目標項下的項目,本質是項目融資,符合銀行授信管理的要求。同時授權經營模式(ABO)實施的項目是具備一定的運營屬性,符合經營特征,跟目前絕大多數被當成“服務”的項目是有一定區別的。

  二、授權經營模式(ABO)對城投轉型的影響

  在全國人大財經委于2017年6月23日向全國人大常委會彙報《關于2016年中央決算草案審查結果的報告》中提出國務院有關部門要抓緊制定剝離融資平台公司融資功能的具體辦法,積極推動地方政府融資平台公司市場化轉型。在城投市場化轉型過程中,對已形成的公益性項目或公益性資産,政府應履行配置資産、授予特許經營權、支付政府購買服務及財政補貼資金或補簽相關合同、協議以 “消化”曆史欠賬之外,對與政府劃清債務界線的城投公司如何市場化經營更是重中之重,而授權經營模式(ABO)模式筆者認爲是城投市場化轉型的重要舉措,通過城投多年的基建領域運作經驗,通過提出城市發展所需完善的相關功能,設定相關目標,提出系統化解決方案(提供的服務內容),並結合自身經驗,通過實施若幹項目實現上述服務目標,完成項目規劃、設計、投資運營及配套政策,由轉型後的城投做一攬子投融資服務並收取授權經營費,此種方式能通過貸款招標獲得銀行提供的近1300億元授信支持,也從融資可操作性上得以確認,是城投轉型過程中逐步進行市場化運作的基礎,可在一定領域得以推廣實施。

  三、授權經營模式(ABO)對PPP推廣的影響

  筆者不得不承認授權經營模式(ABO)的推廣確實存在與民爭利的問題,對政府在推出項目時是采用政府與社會資本合作模式(PPP)還是采用授權經營模式(ABO)需作取舍,具體采用哪種形式,筆者建議若本級城投公司具備相關的經驗及人才儲備,不是純融資平台,政府推出的項目具備“大基建、小運營”的特點(如軌道交通、城際鐵路、高速公路等),對社會資本吸引力有限,建議采用授權經營模式(ABO)實施操作,在項目進入運營階段,通過股權合作等方式吸引社會資本投資,提升運營效率。即使采用授權經營模式(ABO),政府在支付授權經營費時,應參照PPP項目中對社會資本進行績效考核的要求對授權經營單位進行考核,提升其運營效率。而對于通過運營可以實現投資的部分收回(政府適當缺口補貼)以及公益性基礎設施項目,政府與社會資本合作模式(PPP)無疑仍是最好的選擇。

  四、授權經營模式(ABO)推廣的注意事項

  (一)要充分評估屬地城投公司的經營管理能力

  能否推廣授權經營模式(ABO)的關鍵在于屬地城投公司的實力,這種實力是建立在城投公司充當本級政府融資平台公司時逐步建立起來的,是僅僅就是融資平台借了錢就轉到財政使用或按照政府資金和項目管理模式實施,公司本身就是蓋章簽字還是真真正正地在替政府融資做項目時就充分建立了經營管理團隊,具備基建項目的專業化人才和經驗,一旦政府授權經營時,能夠獨立進行運作,這是政府評估屬地城投公司能否像真正社會資本一樣具備投資經營能力的關鍵所在,而不能一味地將純融資平台公司“推上前線”。

  (二)要對政府推出的項目情況進行充分論證

  若政府已習慣被財政部87號文叫停的購買服務操作模式,一味地將所有項目均授權屬地城投公司運作,這顯然是不合適的。最重要的是依據項目特征對操作模式進行合理判斷,對于屬于強制ppp模式識別類型項目(汙水處理、垃圾處理)以及具備通過與社會資本合作能夠明顯提升建設運營效率,市場化程度相對較高的項目,建議仍以政府和社會資本合作模式操作。對于基建投資規模較大,通過運營及財政可承受範圍內的適當補貼無法完成投資回收或無法通過運營績效的提升改善投資經營的,可進行授權經營模式(ABO)的識別論證,之後再進行操作實施。

  (三)要充分借鑒政府與社會資本合作模式的相關程序

  即使可以操作授權經營模式(ABO),也要完善相關流程,可以借鑒政府與社會資本合作模式的相關程序,如在授權經營費用上,要充分考慮本級財政的可承受能力,不可像政府購買服務違規融資一樣,超財政承受能力上馬項目,大肆增加城投公司舉債規模。對授權經營效果要進行績效考核及定期評估,對運營效果不佳的授權經營項目,要通過多種方式進行改善,不排除進行城投公司層面的股權合作,吸引社會資本投資,提升運營效率。

  (四)要防止以授權經營模式(ABO)違規融資,變相增加政府性債務

  授權經營模式(ABO)雖然是城投轉型過程的重要舉措,但其不是萬能的,不是政府變相融資的新手段,更不是現有違規融資整改的方向。筆者認爲城投公司利用授權經營模式(ABO)融資是爲實現政府授權經營目的通過市場化方式融資建設的手段之一,在滿足城投公司市場化融資的基本條件的基礎上,其授權經營費應該作爲政府對授權主體經營行爲的調節性支出責任,是根據其經營情況的變化逐年調節的,不是一種確定性的支出責任,因此不宜像購買服務列入支出責任一樣作爲無彈性支出責任,其融資行爲政府也不應已其他形式進行擔保或兜底。因此地方政府不要將授權經營作爲像購買服務一樣進行違規舉債的方式及借口。

  綜上,授權經營模式(ABO)到底是地方政府繼購買服務之後再次創新違規融資方式的救命稻草,還是擋在政府和社會資本面前的洪水猛獸,就看是如何利用這一創新方式進行操作實施了,但其作爲城投市場化轉型的重要方式和手段是毋庸置疑的,值得廣大的城投公司進一步思考。

  提前做好業務的調整和清理工作,搶在政策沖擊之前做好防禦體系,以保證自身能夠持續、健康地發展。